引用本文：唐静静，孙璐*.肥胖问题与营养标签制度研究[J].中国食品药品监管.2020.02（193）：90-98.
摘 要
长久以来人类一直与饥饿进行着斗争，近现代科技进步使人们迎来充盈与满足，跨越温饱、直奔肥胖也就发生在这半个世纪。肥胖率攀升正是社会制衡在饮食问题上的失灵，肥胖症可谓一种现代“社会疾病”。本文梳理各国为应对日益严重的肥胖问题而实施的税收、营养标签等政策，提出增加强制标识的核心营养素种类及发展食品包装正面标识等方式完善我国营养标签制度，提供更加丰富且更易理解的营养信息，提升消费者对营养健康的关注。
关键词
肥胖；营养标签；食品包装正面标识
一、全球肥胖问题
近半个世纪以来“肥胖”在全世界蔓延开来，从高收入国家向中低收入国家扩展。在过去肥胖甚至是富裕的象征，肥胖的体型似乎在宣告自己的富足，彰显自己不必从事重体力劳动，是一种值得炫耀的资本。然而，近些年来肥胖已经不再流行，尤其是在经济发达的国家，因为人们发现现代社会变得肥胖是一件很容易的事情，拥有健美的身体反而成为一种值得炫耀的资本，而肥胖逐渐被人们视为一种疾病。在贫穷的国家穷人因为食物不足而营养不良、身体瘦削，在富裕的国家肥胖则是社会不平等的一种表现，只不过营养不良并不是因为食物短缺，反而是饮食过量，特别是高脂、高糖、高盐的“垃圾食品”吃得过多[1]。
全球肥胖问题日益突出，在发达国家表现得尤为严重，但是这个趋势却是世界性的，2000 年全世界的超重人口首次赶上了营养不良的人口，这就意味着问题正逐渐从饥馑转向饮食过量，人类初次遭遇食物丰盈，却由于无法适应变化而多食成患[2]。首先，肥胖直接影响个人身心健康，医学研究表明肥胖与多种慢性病的发生高度相关，包括代谢并发症（如糖尿病、脂代谢紊乱、痛风）、心血管并发症、呼吸系统并发症、消化系统并发症、肿瘤、骨关节炎等[3]，肥胖还会影响人们的心理健康，肥胖者较易出现社会适应不良，自尊受损甚至焦虑、抑郁。其次，肥胖引发的疾病会加重个人经济负担，还会提高家庭因病致贫的风险，社会也因此承担沉重的公共健康负担。此外，高脂肪、高热量饮食还会让地球付出代价，加工肉制品、大量包装的饮料、长途运输的食品都会消耗巨大数量的自然资源，花费出乎想象的水、土壤、石油燃料等[4]。
中国的肥胖问题已经初现端倪，虽然从全球比较来看并不严重，但是这一趋势值得警惕，因为肥胖带来的健康问题、产生的医疗成本将是巨大的，预防超重和肥胖已经成为关系到国民健康素质的重大公共卫生问题。
二、应对肥胖危机
（一）糖税：应对肥胖的税收政策
肥胖的产生原因错综复杂，是个人社会经济地位、生活习惯与社会环境等的综合作用，这也意味着解决肥胖问题需要多管齐下，但是全球陷入肥胖危机的直接原因与人们的饮食相关，主要在于过量食用高热量、高糖、高盐、高脂的食品。大量糖和脂肪相结合能带来使人欲罢不能的口感，食品企业不断改进的配方也持续地挑动着消费者的味蕾。面对日益严重的肥胖问题，各国政府纷纷采取行动，通过征税、强制性标签等政策应对公共健康危机，减少肥胖以及与此相关的亚健康问题。
不少国家通过对“垃圾食品”征税的方式抑制人们对不健康食品、饮料产品的过度消费，其中糖税可能是最为“常见”的一种税收。由于大量食用糖会引发肥胖症以及2 型糖尿病等并发症，自2016 年以来世界卫生组织一直呼吁各国政府对含糖饮料至少征收20％的特别税。在欧洲越来越多国家通过征收糖税促进民众高糖饮食结构的调整，保障公众身体健康。作为最早开征糖税的国家之一的挪威早于1922 年便开始实施糖税，2018 年对含糖饮料征税税率已提高到每升4.75 克朗，现已成为人口肥胖率最低的欧洲国家；糖税在丹麦历时80 年之久，1930 年开始按每升1.64 克朗对含糖饮料征税，然而由于非法汽水销售猖獗，且丹麦民众可到瑞典和德国等邻国购买，政府于2013 年7 月宣布将糖税减半，隔年完全废除；匈牙利从2011年起对含糖度超过0.5％的饮料按每升0.22 欧元征税，开征当年汽水销量便减少了19％ ；法国于2012 年初开征苏打税，对任何添加了糖分或人造甜味剂的饮料采取累进制征税，因此法国碳酸饮料销量在多年持续增长后首次下跌；比利时于2016年开征汽水税，对1 升装含糖饮料征税3 欧分，对330 毫升装含糖饮料征税1 欧分；葡萄牙于2017年开征糖税，对糖含量低于每升80 克的饮料征税0.15 欧元，对糖含量高于每升80 克的饮料征税0.3欧元，征税当年含糖饮料消费量便下降72％ ；英国于2018 年开征糖税，对在售每百毫升含糖量5克以上的饮料按每升0.18 英镑征税，对每百毫升含糖量8 克以上的饮料按每升0.24 英镑征税，对此约半数以上饮料制造商调整配方将含糖量降至征税标准以下[5]。2016 年美国费城市议会通过了一项征收“汽水税”的提案，成为美国第一个对含糖饮料开征特别税的城市，征税对象不限于普通汽水还包括无糖可乐、运动饮品、含糖分的水、能量饮品及预先加糖的咖啡和茶等，但不包括含有50％以上牛奶、新鲜水果或蔬菜汁的饮品；其实美国许多城市曾计划征收类似税种，但都遭到饮料行业抵制，他们认为该税的累退性质最终对穷人不公。
目前全球已有45 个国家和地区实施了糖税，泰国、马来西亚、新加坡等饮食相对清淡的亚洲国家也相继加入征税队伍。欧洲各国还有扩大征税范围的趋势，如丹麦政府曾探索开征脂肪税，对在售饱和脂肪含量超过2.3％的食物征税；挪威政府考虑以健康税替代糖税，将征税范围扩大到各种高脂、高糖、高热量的非健康食品；匈牙利于2011 年推出覆盖糖、盐、脂肪、酒精饮料和能量饮料等各种品类的“薯片税”。当前，以征税引导饮食结构改革、促进健康可持续发展已成为许多国家的选择[5]。
（二）助推：软家长式管理
美国哈佛大学法学院罗伯特·沃姆斯利校级讲席教授、曾任白宫信息管制事务办公室主任凯斯.R. 桑斯坦（Cass R. Sunstein）将法学理论与行为经济学相结合，为政府在减少肥胖症、环保、医疗、节约能源等公共问题方面提出了许多新措施建议。由于行为化的市场失灵，政府有必要采取软家长式管理模式，在必要的情况下制定相关政策、实施合理的助推措施，帮助人们做出最佳决策，让人们拥有幸福安定的生活。政府担当“食品警察”是具有合理性的，改善民众饮食、降低肥胖和不健康饮食所导致的风险刻不容缓。
之所以要实施软家长式管理，与人类的认知系统密切相关。人类认知系统分为两类，其一是直觉思维系统，是无意识的自主运作系统，特点是反应较快，依赖习惯、情感和直觉自动做出判断；其二是理性思维系统，特点是具有理性、计划性和自觉性，属于有意识的思维过程。直觉思维系统是人们最基本的动机和要求的决策模型，该模式下享受当下和生活显然是最重要的，例如非理性地过量食用高盐、高糖、高脂食物，以满足口腹之欲。因此需要通过促进自控、减少不切实际的乐观、公开隐藏属性、消除偏见并防止对短期的过度关注来加强理性思维系统的影响。但是与此同时也可“利用”直觉思维系统的“缺点”，设计影响人们选择的架构，促进饮食健康的发展。
桑斯坦提倡的“自由主义的温和专制主义”就是通过温和的助推，设计更合理的选择环境，使人们避免做出愚蠢的决定，从而使人们拥有更健康、更幸福的生活，在不放弃选择权的前提下帮助现实中那些真实的、易受影响的、容易犯错的人们做出更好的选择。首先，有些助推可促进有意识的思考，如粘贴卡路里标签，在这种情况下，相关助推或许会通过阻碍直觉思维系统而试图使人们了解自己的选择，借助于理性思维系统，促进对选择结果的认真思考。此外，有些助推完全不会促进思考，在选择者完全不知情的情况下促成相关选择，如根据“失则处理规则”利用人们的惰性，无须激发有意识的思考，例如自助餐厅或杂货店把某些商品（比如水果和蔬菜）放到比较显眼的地方，而把另一些商品（比如巧克力蛋糕）放在不太显眼的地方；禁止零售商店展示香烟可极大地影响人们的选择；将大尺寸的盘子等容器更换成小尺寸，提供小包装的食品；人们总是认为绿色食品比较健康，有健康意识的消费者更倾向于购买绿色包装的糖果，即使这些食品对健康无益，可见利用颜色或许可以激励人们做出更好的选择……总之这些目的都不在于鼓励有意识的理性思考，而在于通过影响或借助于直觉思维系统来产生一定的结果。不过，与那些在暗中发挥作用的助推相比，人们通常更乐于接受能够激发思考的助推，认为经过深思熟虑之后的决定才更像他们自己的决定。因此，软家长式管理可通过利用决策模型促进公共健康，一种是促进有意识的思考从而做出健康的选择，另一种是利用直觉思维系统的影响，从而使得健康的选择更简单易行，让不太健康的选择变得相对复杂[6]。
三、营养标签制度
（一）食品营养标签简介
肥胖问题与人们忽视长期健康而享受眼前的快乐是相关的，难以抵挡的美味诱惑让人忽略了长远的健康利益，此时需要软家长式管理，营养标签制度就是一种很好的助推手段，信息更加明确的食品营养标签是一种更为直接、有效的工具，消费者可以通过标签了解食品的成分，购买更健康的食品。
营养标签是预包装食品上向消费者提供食品营养信息和特性的说明，包括营养成分表、营养声称和营养成分功能声称。按照国际食品法典委员会（CAC）在《营养标签指南》的定义，营养标签是指向消费者提供食物营养特性的一种描述，包括营养成分标示和营养补充信息[7]。
（二）中国营养标签制度
我国制定《食品安全法》的目的是“为了保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全”，2019年发布的一系列法律法规旨在促进公共健康。首先是健康中国行动如火如荼地展开：2019 年7 月15日，国务院办公厅公布《关于成立健康中国行动推进委员会的通知》和《健康中国行动组织实施和考核方案》，同日，国务院印发《国务院关于实施健康中国行动的意见》和《健康中国行动（2019—2030 年）》。其中，合理膳食行动作为健康中国行动中的重要专项，“三减”是核心关键，提出了“人均每日食盐摄入量不高于5g，成人人均每日食用油摄入量不高于25g ～ 30g，人均每日添加糖摄入量不高于25g”的行动目标和“积极推动在食品包装上使用‘包装正面标识（FOP）’信息，帮助消费者快速选择健康食品”的任务要求。
2019 年12 月28 日《基本医疗卫生与健康促进法》经十三届全国人大常委会第十五次会议表决通过，将于2020 年6 月1 日正式实施。该法是为了发展医疗卫生与健康事业，保障公民享有基本医疗卫生服务，提高公民健康水平，推进健康中国建设而制定的，第六十八条特别强调了减少学生近视、肥胖等不良健康状况的发生。
我国1999 年开始着手研究营养标签相关制度，2007 年底出台《食品营养标签管理规范》并于2008 年5 月1 日正式实施，但对营养标签标示并不强制规范。经过多年的讨论，在参考了众多国际和发达国家有关法规及实施经验的基础上，结合国内现状，卫生部于2011 年11 月发布了食品安全国家标准《预包装食品营养标签通则》（GB 28050-2011）并鼓励食品生产企业实行相关规定，已于2013 年1 月1 日起正式施行并变为强制执行，这标志着我国食品营养标签管理制度进入新阶段[8]。《食品安全法》第三章食品安全标准第二十六条明确规定食品安全标准应当包括对与卫生、营养等食品安全要求有关的标签、标志、说明书的要求；第四章食品生产经营第六十七条规定预包装食品的包装上应当有标签，对于专供婴幼儿和其他特定人群的主辅食品，其标签还应当标明主要营养成分及其含量。
食品营养标签显示了食品的营养特性和相关营养学信息，是消费者了解食品营养成分和特征的主要途径。《预包装食品营养标签通则》明确规定预包装食品营养标签包括营养成分表、营养声称和营养成分功能声称[10] ：（1）营养成分表是标有食品营养成分名称和含量的表格，表格中可以标示的营养成分包括能量、营养素、水分和膳食纤维等，营养成分标示应当以每100 克（毫升）和/ 或每份食品中的含量数值标示，并同时标示所含营养成分占营养素参考值（NRV）的百分比，如图1 所示；（2）营养声称是指对食品营养特性的描述和声明，如能量水平、蛋白质含量水平，具体包括含量声称和比较声称，含量声称是指描述食品中能量或营养成分含量水平的声称（声称用语包括“含有”“高”“低”或“无”等），比较声称是指与消费者熟知的同类食品的营养成分含量或能量值进行比较以后的声称（声称用语包括“增加”或“减少”等）；（3）营养成分功能声称是指某营养成分可以维持人体正常生长、发育和正常生理功能等作用的声称。
所有预包装食品营养标签强制标示的内容包括能量、核心营养素（蛋白质、脂肪、碳水化合物、钠）的含量值及其占营养素参考值（NRV）的百分比。当标示其他成分时，应采取适当形式使能量和核心营养素的标示更加醒目。对除能量和核心营养素外的其他营养成分进行营养声称或营养成分功能声称时，在营养成分表中还应标示出该营养成分的含量值及其所占营养素参考值（NRV）的百分比。使用了营养强化剂的预包装食品，除上述要求外，在营养成分表中还应标示强化后食品中该营养成分的含量值及其占营养素参考值（NRV）的百分比。食品配料含有或生产过程中使用了氢化或部分氢化油脂时，在营养成分表中还应标示出反式脂肪酸的含量。未规定营养素参考值（NRV）的营养成分仅需标示含量[11]。
（三）国际营养标签制度
食品营养标签有利于引导消费者形成健康的营养观，并根据标签更为准确地了解食物在营养组成上的优势与不足，更好地选择食物、合理地制定食谱。从国际上来看越来越多的国家关注食品营养标签，通过实施相应的营养标签制度为消费者的健康食品选择提供帮助。
1. 传统标识体系
营养标签大多是标识在食品包装背面的详细成分表中，以美国为例，1990 年美国通过的《营养标识和教育法》（Nutrition Labeling andEducation Act）成为世界上首部强制性营养标签法律，该法案要求标注“膳食指南中强调并且有推荐量”或者“对公众健康有重大影响”的营养成分，前者包括蛋白质、脂肪等，后者包括盐和胆固醇。美国目前强制标注信息的有15 项：总热量、来自脂肪的热量、脂肪、饱和脂肪酸、反式脂肪酸、胆固醇、钠、总碳水化合物、膳食纤维、糖、蛋白质、维生素A、维生素C、钙和铁。除此以外，生产者还可以自愿标注一些其他信息，如单不饱和与多不饱和脂肪酸、可溶与不可溶膳食纤维、其他维生素与矿物质等[12]。2016 年美国食品药品监督管理局对营养标签实施了首次大修，最显著的变化是标签样式设计使得重要信息更醒目，热量和食用分量信息更为突出，热量和食用分量声明以加大加粗字体显示其作为营养标签“支柱”的作用，使消费者关注这一信息并将标签作为一个整体加以有效利用[13]，如图2 所示。
2. 包装正面标识
营养标签是公众了解食品营养信息以及进行食品选择的重要工具，但是也存在公众对标签信息理解不足以及无法恰当使用的问题，为此国际上许多国家的政府机构、非政府组织和食品企业都开始探索使用一个图标来概括食品的主要营养信息及特征即“包装正面标识”（Front-of-package Label，FOP），这实现了从背面标识到正面标识的新转折，以更加清晰简洁的方式帮助公众做出更健康的食品选择。这类标签通过对不同类别食品中的油、盐、糖设定不同的界限数值，从而对目标营养素进行综合评价，并以醒目的图标形式总结评价结果。FOP通过强调“营养内容”和“位置”突显其重要性，作为营养标签的补充，吸引消费者关注，其被公认为世界上应对非传染性疾病和肥胖症上升的重要政策工具。FOP 按照评价方法学分类有信息型和评估型（界限值和等级评估型）；按照表达方式分类有信息提示型、图标指示型、色图等级标示型[15]。
第一类：信息提示型是将营养信息进行简化并直接标注于食品包装正面，在2010 年之前各国多采用这种简单易行的方式[15]，如图3 所示。
第二类：信息评估型的典型代表是英国的红绿灯体系和法国的营养评分系统。2008 年英国食品标准机构（Food Standards Agency）对食品标签进行审核，随后引进了一套单一且简单的食品标签体系“红绿灯食品标签”（Traffic-light foodlabelling），将其作为英国政府对抗肥胖问题的重要措施之一，如图4 所示。红绿灯标签体系采用交通常见的三种颜色：红色、黄色和绿色来标注脂肪、饱和脂肪、糖分、盐分在食品中的级别，绿色代表含量低，红色代表含量高，黄色代表中度。但是该模式也存在争议，欧盟乳品协会认为这一模式只关注了消极的成分（如脂肪、糖、盐等），而忽视了积极的营养成分（如蛋白质、维生素和矿物质等），且色彩的标识不符合欧盟法律规定的“食品信息客观、无歧视”的原则。目前法国推出的营养评分系统（Nutri-score）同样属于这一类，如图5 所示，该标签根据绿、浅绿、黄、橙、红色分为ABCDE五个等级，绿色的A 代表食品质量更佳，营养更均衡，添加剂更少，反之则说明食品可能含有过多的糖、盐、脂肪、添加剂等，比利时、西班牙、德国也采用了该标签，新加坡也宣布将参考法国营养评分体系强制较不健康的含糖包装饮料在包装正面印上分级营养标签，可能强制C 至E 级的较不健康饮料印上标签，目前尚未公布含糖量分级标准，预计1~4 年后正式推行，同时新加坡还将成为世界首个禁止高糖饮料广告的国家[16]。
第三类：简单评估型是基于本国居民消费习惯，利用食物数据库和一定规则制定指标界限值，当食品中指定指标满足指标界限值，才可以标示。此方法在界限值制定时已经采用了评估技术，从而简化了信息呈现形式，让消费者一目了然。具体又分为正向鼓励型、负面警示型，“选择计划”是一种典型的“正向鼓励型”营养标签，如图6所示，该计划旨在使健康的选择成为简单的选择，以帮助预防肥胖和其他与饮食有关的疾病，目前荷兰、捷克、阿根廷和尼日利亚采用此标签。智利则从2016 年开始采取负向警示型的营养标签，如图7 所示，规定预包装食品中添加盐、糖、饱和脂肪以及能量密度超过规定数值的，必须在食品包装正面贴上黑色八角形的营养警示标签，该政策实施一年后已有93％的智利人了解警示标签，而92％的智利人发现标签影响了他们的购买决定，含糖饮料和早餐谷物的供应和消费量也显著下降。因此，邻国秘鲁也从2019 年6 月开始使用此类营养警示标签以应对国内居高不下的肥胖率[17]。
四、总结与讨论
近40 年来我国居民的生活环境发生了翻天覆地的改变，居民的饮食结构逐渐转向低膳食纤维、高脂肪、高热量模式，果蔬摄入不足而油盐又摄入过量，外餐的比例也不断提高，人体获取的能量更多了，而且能量来源中脂肪的占比不断提高，从而导致我国的肥胖问题日趋严重。大型连锁超市、诱人的食品广告刺激着人们消费的欲望，这一切所营造的环境让“初次”经历物质丰盛的人们不知所措，缺乏控制自己的意识，种种不良的生活方式使得我国肥胖症、心血管疾病等慢性疾病的罹患率不断上升。通过软家长式管理方式促进公共健康发展是可取的，保证人们自由选择的同时，引导人们形成健康的饮食习惯。我国的食品营养标签制度为人们的选择提供了一种指引，但是与其他国家的标准制度相比仍旧存在一些不足之处。
从国际比较上来看，如表1 所示，我国的“1+4”模式相对而言比较单薄，强制标识的核心营养成分较少，因此增加强制标识的营养成分有助于进一步满足人们的知情权，有利于消费者基于更加丰富的信息做出健康的选择；其次，我国营养标签的标识方式也较为简单，采用这种简单的营养成分表格可以起到信息提示的作用，但是不足够吸引人，同英国的红绿灯系统、法国的营养评分系统相比并不便于大多数的消费者直观理解。
肥胖现象从出现到发展到严重的程度是存在一个时滞的，因此对我国而言如何及时控制超重和肥胖的发展意义重大，但肥胖问题的解决显然不只是依靠个人的“行为疗法”——积极地改善日常生活习惯，更需要“社会疗法”——改变诱发肥胖的社会环境也尤为重要。食品营养标签制度通过建立相应的选择框架，可以引导人们做出健康的选择。我国的营养标签制度可以完善标签的标示方式，比如通过采用彩色标识的方式吸引人们的注意，同时可以增加强制标识的核心营养成分让人们对于食物的成分有更加清晰的了解，基于充足的数据做出健康的饮食选择。2017 年中国营养学会与中国疾病预防控制中心发布了一份团体标准即《预包装食品“健康选择”标识使用规范（试行）》，为企业自愿选择的正面鼓励型营养标签，但是这种“总结式”标签提供的信息较为有限[18]。因此有必要以最好的形式呈现更丰富的信息，最大限度地提升消费者的关注与理解，促使人们在日常生活中更加关注食品健康，做出更加理性的选择，共同应对肥胖危机。
作者简介
唐静静，硕士研究生，中国人民大学法学院。专业方向：食品安全
通讯作者简介
孙璐，硕士，国家市场监督管理总局发展研究中心，中级经济师。专业方向：食品安全监管政策研究
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